inclusão dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais na PEC 443/09
FENAFIM trabalha pela inclusão dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais na PEC 443/09
O presidente da Federação Nacional dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais, Célio Fernando, vem realizando trabalho junto aos deputados federais pela inclusão da categoria na PEC 443/2009, que fixa os subsídios das carreiras da Advocacia-Geral da União e das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal em 90,25% do subsídio mensal fixado para os Ministros do STF. No dia 16 de fevereiro, ele reuniu-se com os deputados Mauro Benevides e José Mentor, membros da Comissão Especial da PEC 443, quando fez a entrega do documento elaborado pela Federação, a defesa da inclusão da categoria no Projeto e obteve a informação de que a próxima reunião da referida comissão deverá ocorrer após o dia 10 de março.
É com base nas características das carreiras e nos argumentos utilizados no texto de justificativa da PEC – “as atribuições dos advogados e procuradores da União e dos procuradores dos Estados são, por vontade constitucional, consideradas funções essenciais ao funcionamento da Justiça”. – que a FENAFIM defende a inclusão dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais neste Projeto de Emenda à Constituição. O presidente da Federação observa que “embora seja inegável a importância do Poder Judiciário, é sempre preciso lembrar que o Estado também se apoia em outros dois pilares, igualmente importantes: os Poderes Legislativo e Executivo. Por isso, também é inegável que sem arrecadação tributária, função primordial do Auditor e Fiscal, a organização e a estrutura de Estado como conhecemos hoje seria impossível”.
A carreira de Auditor e Fiscal Tributário Municipal, do Poder Executivo, cujo exercício das atribuições está visceralmente vinculado aos Poderes Legislativo e Judiciário, vem atender a prerrogativa prevista no artigo 37, XVIII, e XXII da Constituição Federal, a qual determina que as fiscalizações tributárias constituam atividade exclusiva, típica e essencial ao funcionamento do Estado. Ou seja: exclusiva e típica, porque somente exercida por servidores públicos de carreira a fim de resguardar a imparcialidade e efetividade na prestação de serviços públicos aos particulares; e essencial, porque corresponde a primeira e principal etapa relativa ao ingresso de receita aos cofres públicos, que por sua vez sustenta todas as outras atividades imprescindíveis ao pleno desenvolvimento social, tais como saúde, educação, segurança, infraestrutura, inclusive a justiça.
Integração
Desde 2003, as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios atuam de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais. Alguns exemplos disso são os protocolos firmados durante os Encontros Nacionais das Administrações Tributárias (ENAT), que culminaram com a padronização do CNAE FISCAL - Classificação Nacional de Atividades Econômicas; desenvolvimento e implantação do Cadastro Sincronizado, do SPED - Sistema Público de Escrituração Digital, da NF-e - Nota Fiscal Eletrônica - e da NFS-e - Nota Fiscal de Serviços Eletrônica; participação no Comitê Gestor de Documentos Fiscais Eletrônicos e no Comitê Gestor do Simples Nacional.
O Simples Nacional acarretou uma mudança de paradigma na relação fisco-contribuinte. A simplificação e a redução da carga tributária para as micros e pequenas empresas foi acompanhada da racionalização dos procedimentos de fiscalização. Com a adoção desse regime diferenciado de tributação, as administrações tributárias das três esferas, federal, estadual, e municipal, não apenas compartilham informações, mas àquela que iniciar uma ação fiscal foi conferida a prerrogativa e imputada a responsabilidade de fiscalizar e lançar os tributos das demais (compartilhamento de atribuições), com o intuito de promover a excelência nos serviços prestados ao cidadão e aprimorar a função estatal para a justiça fiscal.
Diante desse quadro, o presidente da FENAFIM considera imprescindível que os Auditores e Fiscais de Tributos Municipais, também sejam valorizados e respeitados, pois a atuação da Classe, além de possuir papel vital no crescimento do país, contribui diretamente para o fim da desigualdade social e a preservação do Estado Democrático de Direito. Os sindicatos base da Federação iniciam a mobilização em prol da inclusão da categoria no rol das carreiras beneficiadas pelo Projeto de Emenda à Constituição número 443/2009, uma vez que já existe quase um consenso entre os parlamentares de que os Auditores da Receita Federal serão incluídos.
O presidente da Federação Nacional dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais, Célio Fernando, vem realizando trabalho junto aos deputados federais pela inclusão da categoria na PEC 443/2009, que fixa os subsídios das carreiras da Advocacia-Geral da União e das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal em 90,25% do subsídio mensal fixado para os Ministros do STF. No dia 16 de fevereiro, ele reuniu-se com os deputados Mauro Benevides e José Mentor, membros da Comissão Especial da PEC 443, quando fez a entrega do documento elaborado pela Federação, a defesa da inclusão da categoria no Projeto e obteve a informação de que a próxima reunião da referida comissão deverá ocorrer após o dia 10 de março.
É com base nas características das carreiras e nos argumentos utilizados no texto de justificativa da PEC – “as atribuições dos advogados e procuradores da União e dos procuradores dos Estados são, por vontade constitucional, consideradas funções essenciais ao funcionamento da Justiça”. – que a FENAFIM defende a inclusão dos Auditores e Fiscais de Tributos Municipais neste Projeto de Emenda à Constituição. O presidente da Federação observa que “embora seja inegável a importância do Poder Judiciário, é sempre preciso lembrar que o Estado também se apoia em outros dois pilares, igualmente importantes: os Poderes Legislativo e Executivo. Por isso, também é inegável que sem arrecadação tributária, função primordial do Auditor e Fiscal, a organização e a estrutura de Estado como conhecemos hoje seria impossível”.
A carreira de Auditor e Fiscal Tributário Municipal, do Poder Executivo, cujo exercício das atribuições está visceralmente vinculado aos Poderes Legislativo e Judiciário, vem atender a prerrogativa prevista no artigo 37, XVIII, e XXII da Constituição Federal, a qual determina que as fiscalizações tributárias constituam atividade exclusiva, típica e essencial ao funcionamento do Estado. Ou seja: exclusiva e típica, porque somente exercida por servidores públicos de carreira a fim de resguardar a imparcialidade e efetividade na prestação de serviços públicos aos particulares; e essencial, porque corresponde a primeira e principal etapa relativa ao ingresso de receita aos cofres públicos, que por sua vez sustenta todas as outras atividades imprescindíveis ao pleno desenvolvimento social, tais como saúde, educação, segurança, infraestrutura, inclusive a justiça.
Integração
Desde 2003, as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios atuam de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais. Alguns exemplos disso são os protocolos firmados durante os Encontros Nacionais das Administrações Tributárias (ENAT), que culminaram com a padronização do CNAE FISCAL - Classificação Nacional de Atividades Econômicas; desenvolvimento e implantação do Cadastro Sincronizado, do SPED - Sistema Público de Escrituração Digital, da NF-e - Nota Fiscal Eletrônica - e da NFS-e - Nota Fiscal de Serviços Eletrônica; participação no Comitê Gestor de Documentos Fiscais Eletrônicos e no Comitê Gestor do Simples Nacional.
O Simples Nacional acarretou uma mudança de paradigma na relação fisco-contribuinte. A simplificação e a redução da carga tributária para as micros e pequenas empresas foi acompanhada da racionalização dos procedimentos de fiscalização. Com a adoção desse regime diferenciado de tributação, as administrações tributárias das três esferas, federal, estadual, e municipal, não apenas compartilham informações, mas àquela que iniciar uma ação fiscal foi conferida a prerrogativa e imputada a responsabilidade de fiscalizar e lançar os tributos das demais (compartilhamento de atribuições), com o intuito de promover a excelência nos serviços prestados ao cidadão e aprimorar a função estatal para a justiça fiscal.
Diante desse quadro, o presidente da FENAFIM considera imprescindível que os Auditores e Fiscais de Tributos Municipais, também sejam valorizados e respeitados, pois a atuação da Classe, além de possuir papel vital no crescimento do país, contribui diretamente para o fim da desigualdade social e a preservação do Estado Democrático de Direito. Os sindicatos base da Federação iniciam a mobilização em prol da inclusão da categoria no rol das carreiras beneficiadas pelo Projeto de Emenda à Constituição número 443/2009, uma vez que já existe quase um consenso entre os parlamentares de que os Auditores da Receita Federal serão incluídos.
CONVOCAÇÃO
Caros colegas fiscais,
Venho comunicar que no dia 20 de Maio de 2013 as 19:00hs será realizada a reunião mensal do SINFISUL o local de encontro é na padaria Palatos no centro de Barra Mansa ao lada da Câmara Municipal em prente ao Jardim das Preguiças.
Pauta da Reunião:
- Processo eleitoral 2013/2016;
- Filiação dos Fiscais de Volta Redonda;
- Visita aos municípios da base sindical;
- Filiação de novos fiscais;
- Participação no curso de formação sindical promovido pelo SINFRERJ/SINCAF/FENAFISCO;
- Demais assuntos;
Abraço,
Leonardo Salazar
Sec. Geral
Venho comunicar que no dia 20 de Maio de 2013 as 19:00hs será realizada a reunião mensal do SINFISUL o local de encontro é na padaria Palatos no centro de Barra Mansa ao lada da Câmara Municipal em prente ao Jardim das Preguiças.
Pauta da Reunião:
- Processo eleitoral 2013/2016;
- Filiação dos Fiscais de Volta Redonda;
- Visita aos municípios da base sindical;
- Filiação de novos fiscais;
- Participação no curso de formação sindical promovido pelo SINFRERJ/SINCAF/FENAFISCO;
- Demais assuntos;
Abraço,
Leonardo Salazar
Sec. Geral
Comunicado CGSN/SE nº 7
Comunicado CGSN/SE nº 7, de 22 de abril de 2013 - Início da fase piloto do SEFISC
Informamos que se inicia hoje a fase piloto do Sefisc.
Participam da fase piloto a Receita Federal do Brasil, os municípios de Rondonópolis/MT, Belo Horizonte/MG e São Paulo/SP, além dos estados do Rio Grande do Sul, de São Paulo e de Sergipe.
Os usuários desses entes foram treinados pelo Escritório Regional do Simples Nacional de São Paulo e passam a ter acesso, a partir de hoje, ao aplicativo.
A fase piloto se encerrará dia 31/08/2013.
O treinamento de multiplicadores dos demais entes federados está sob coordenação do Escritório Regional de São Paulo e terá início ainda durante a fase piloto.
SECRETARIA-EXECUTIVA DO COMITÊ GESTOR DO SIMPLES NACIONAL
Comunicado CGSN/SE nº 8, de 26 de abril de 2013
Consulta de CNAE e natureza jurídica – novo serviço destinado aos entesInformamos que está disponível no Portal do Simples Nacional, área restrita, os serviços para Consulta de Natureza Jurídica e Consulta de Atividade Econômica (CNAE).
A Consulta de Natureza Jurídica pode ser realizada informando o código da natureza jurídica, a sua descrição ou parte desta (por exemplo, pela palavra “sociedade”). Por meio desse serviço, o servidor poderá consultar se há vedação ao Simples Nacional ou ao Simei para determinada natureza jurídica.
A Consulta de Atividade Econômica (CNAE) pode ser realizada informando a CNAE, a sua descrição ou parte desta (por exemplo, pela palavra “encadernação”). Por meio desse serviço, poderá ser consultado se há vedação ao Simples Nacional ou ao Simei e se há incidência de ICMS ou de ISS (em relação ao valor devido no Simei) para determinada CNAE.
Cabe ressaltar que os dados constantes nesses serviços são utilizados pelos aplicativos de opção, exclusão automática (no caso de alteração no CNPJ pelo contribuinte) e PGMEI nas suas verificações e cálculos. Assim, se consultarmos uma CNAE ambígua, que abrange concomitantemente atividade impeditiva e permitida ao Simples Nacional, por exemplo a CNAE 4924-8/00 – transporte escolar, o resultado da pesquisa será de que não existe vedação ao Simples Nacional. Ou seja, os aplicativos não impedirão o ingresso no Simples Nacional e não realizarão exclusão automática em função dessa CNAE. Isso não quer dizer que todas as empresas que tenham essa CNAE possam optar pelo Simples Nacional, o que dependerá da atividade exercida.
Em razão das explicações acima, os serviços foram destinados exclusivamente aos servidores da RFB e dos entes federados, como forma de conferência das verificações realizadas automaticamente pelos aplicativos.
Nos dois serviços, clicando em “detalhar” serão obtidos dados complementares, como o histórico de períodos de vedação ou de incidência e a fundamentação legal.
SECRETARIA-EXECUTIVA DO COMITÊ GESTOR DO SIMPLES NACIONAL
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Informamos que se inicia hoje a fase piloto do Sefisc.
Participam da fase piloto a Receita Federal do Brasil, os municípios de Rondonópolis/MT, Belo Horizonte/MG e São Paulo/SP, além dos estados do Rio Grande do Sul, de São Paulo e de Sergipe.
Os usuários desses entes foram treinados pelo Escritório Regional do Simples Nacional de São Paulo e passam a ter acesso, a partir de hoje, ao aplicativo.
A fase piloto se encerrará dia 31/08/2013.
O treinamento de multiplicadores dos demais entes federados está sob coordenação do Escritório Regional de São Paulo e terá início ainda durante a fase piloto.
SECRETARIA-EXECUTIVA DO COMITÊ GESTOR DO SIMPLES NACIONAL
Comunicado CGSN/SE nº 8, de 26 de abril de 2013
Consulta de CNAE e natureza jurídica – novo serviço destinado aos entesInformamos que está disponível no Portal do Simples Nacional, área restrita, os serviços para Consulta de Natureza Jurídica e Consulta de Atividade Econômica (CNAE).
A Consulta de Natureza Jurídica pode ser realizada informando o código da natureza jurídica, a sua descrição ou parte desta (por exemplo, pela palavra “sociedade”). Por meio desse serviço, o servidor poderá consultar se há vedação ao Simples Nacional ou ao Simei para determinada natureza jurídica.
A Consulta de Atividade Econômica (CNAE) pode ser realizada informando a CNAE, a sua descrição ou parte desta (por exemplo, pela palavra “encadernação”). Por meio desse serviço, poderá ser consultado se há vedação ao Simples Nacional ou ao Simei e se há incidência de ICMS ou de ISS (em relação ao valor devido no Simei) para determinada CNAE.
Cabe ressaltar que os dados constantes nesses serviços são utilizados pelos aplicativos de opção, exclusão automática (no caso de alteração no CNPJ pelo contribuinte) e PGMEI nas suas verificações e cálculos. Assim, se consultarmos uma CNAE ambígua, que abrange concomitantemente atividade impeditiva e permitida ao Simples Nacional, por exemplo a CNAE 4924-8/00 – transporte escolar, o resultado da pesquisa será de que não existe vedação ao Simples Nacional. Ou seja, os aplicativos não impedirão o ingresso no Simples Nacional e não realizarão exclusão automática em função dessa CNAE. Isso não quer dizer que todas as empresas que tenham essa CNAE possam optar pelo Simples Nacional, o que dependerá da atividade exercida.
Em razão das explicações acima, os serviços foram destinados exclusivamente aos servidores da RFB e dos entes federados, como forma de conferência das verificações realizadas automaticamente pelos aplicativos.
Nos dois serviços, clicando em “detalhar” serão obtidos dados complementares, como o histórico de períodos de vedação ou de incidência e a fundamentação legal.
SECRETARIA-EXECUTIVA DO COMITÊ GESTOR DO SIMPLES NACIONAL
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AS CARREIRAS DE ESTADO
Ultimamente, muito se tem falado sobre as Carreiras Típicas de Estado. Mas o que vem a
ser exatamente uma Carreira Típica de Estado? Imaginemos um modelo mínimo de administração
pública com apenas as atividades imprescindíveis, aquelas que são indelegáveis à iniciativa
privada. Entre as atividades consideradas essenciais, destacam-se a fiscalização (trabalhista,
saúde, meio ambiente etc), a segurança pública, a justiça e a arrecadação de tributos. As
Carreiras de Estado são aquelas que exercem, precipuamente, as funções de punir e fiscalizar,
dotadas de poder de polícia, atribuições relacionadas à expressão do poder estatal, e que não
possuem, portanto, correspondência no setor privado. Integram o núcleo estratégico do Estado,
requerendo, por isso, uma maior capacitação e responsabilidade dos seus servidores. Para atingir
os seus fins, o Estado necessita dispor de servidores especializados, investidos de poderes
distintos, capazes de alcançar e punir aqueles que infringem a ordem instituída. É o caso dos
policiais, fiscais, auditores tributários, promotores e juízes.
A partir da Emenda Constitucional nº 19/1998, substanciais mudanças foram criadas no
âmbito da administração pública. A finalidade foi a de instituir tratamento diferenciado para
determinadas carreiras, cuja atuação baliza o funcionamento, não só das instituições públicas,
mas também da própria sociedade civil. Consciente de que o futuro das instituições públicas
depende em larga medida da salvaguarda de algumas Carreiras de Estado, o legislador
acrescentou o inciso XXII no art. 37 e deu uma nova redação ao inciso IV do art. 167, ambos da
Constituição Federal (in verbis):
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
...
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão
recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o
compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.” (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
“Art. 167. São vedados:
...
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para
as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de
atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37,
XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §
8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de
19.12.2003)
O inciso IV do art. 167, combinado com a parte final do inciso XXII do art. 37, assegura,
excepcionalmente para as administrações tributárias, a vinculação de parte da receita dos
impostos, como destinação orçamentária para a realização de suas atividades. É como se as
administrações tributárias passassem a desfrutar de fonte orçamentária específica, destinada a
cobrir parte do custeio da estrutura de fiscalização. O constituinte houve por bem garantir à
federação, em todas as suas instâncias, uma administração tributária independente, não só no
campo funcional, mas também no campo financeiro. Aliado ao fato de serem consideradas como
atividades essenciais para o funcionamento do Estado, as administrações tributárias também
terão os recursos prioritários para a realização de suas atividades.
A decisão de conferir às administrações tributárias da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios o grau de atividade essencial ao funcionamento do Estado tornou-as diferenciadas em
relação às demais. A mudança veio a reforçar a proteção em torno do poder de polícia,
especialmente concedido a servidor público estatutário, devidamente concursado e dotado de
garantias capazes de minimizar os efeitos nefastos da política episódica dos governos. Diante da
grande responsabilidade que esse servidor tem para com o Estado, o mínimo exigido é que
possua um elevado grau de conhecimentos e que esteja permanentemente treinado e capacitado
para assumir tal encargo.
Ocorre certa confusão entre as expressões administração fazendária e administração
tributária. A administração fazendária engloba todas as atividades do órgão, especialmente os
relacionados à execução da gestão financeira (orçamento, contabilidade, pagamentos etc). A
administração tributária tem como principal incumbência a constituição e a cobrança do crédito
tributário. Em diversos entes da federação já existe a separação das atividades em duas
secretarias distintas, uma tratando de finanças e a outra, de receitas. A administração fazendária
não é considerada como atividade essencial ao funcionamento do Estado e não precisa estar
organizada em cargos de carreira. Até o presente momento, ainda não foi editada a lei para
regulamentar o art. 37, XVIII da Constituição Federal (in verbis):
“XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de
competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;”
E os demais servidores do órgão de administração tributária também são considerados
como integrantes de Carreira de Estado? Os servidores de apoio administrativo e operacional não
podem ser considerados como integrantes de Carreira de Estado, ainda que venham a trabalhar
diretamente na atividade-fim. Isso porque não é o órgão que exerce a atividade essencial ao
funcionamento do Estado, mas sim a carreira de administração tributária. A área de apoio não
exerce atividade de Estado, pois não têm poder decisório legalmente reconhecido, embora possa
até mesmo ser considerada como essencial para o funcionamento da instituição.
Um simples exemplo pode clarear a situação: Secretaria de Defesa Agropecuária e
Sistema Único de Saúde (SUS) são dois órgãos distintos e integrantes da estrutura do Governo
Federal. A Secretaria de Defesa Agropecuária tem poder de polícia, inclusive de aplicar multas,
enquanto que os profissionais do SUS, não. Ou seja, a Secretaria de Defesa Agropecuária não
pode ser terceirizada; os serviços de assistência médica, sim.
A advocacia pública, por exemplo, não exerce atividade considerada típica de Estado,
embora exerça função essencial à justiça. Função essencial à justiça e atividade típica de Estado
não se confundem. A saúde é essencial à vida, mas nem por isso os médicos exercem uma
atividade típica de Estado. As atividades típicas de Estado têm um caráter de exclusividade e
poder de policia, sendo que a advocacia tem como função a assistência jurídica e esta não é
privativa do Estado. A advocacia atua por representação e não tem as atribuições de fiscalizar,
tributar e nem de punir. Isso não a faz menos importante, já que a assistência à saúde, a
assistência educacional e a assistência social são também extremamente relevantes, mas não
podem ter o poder de polícia.
Mas o que vem a ser uma carreira? É a “sucessão de cargos efetivos, estruturados em
níveis e graus segundo sua natureza, complexidade e o grau de responsabilidade, de acordo com
o plano definido por lei de cada ente federativo.” (Art. 2º, inciso VII da ORIENTAÇÃO
NORMATIVA MPS/SPS Nº 02, DE 31 DE MARÇO DE 2009 - DOU DE 02/04/2009).
O Mestre Celso Bandeira de Mello1 define cargos de carreira com sendo “aqueles
encartados em uma série de classes, escalonadas em função do grau de responsabilidade e nível
de complexidade das atribuições”. As classes constituem os degraus de acesso na carreira2.
No âmbito do Poder Executivo, geralmente os quadros de cargos de provimento efetivo
são compostos, exclusivamente, de cargos isolados, em que pese a imprecisão terminológica
utilizadas nas respectivas leis de criação, que usam a expressão “plano de carreira”, quando, na
verdade, constituem apenas planos classificados de cargos já que não instituem nenhuma
carreira.
A carreira pode conter um único cargo, mas deve estar estruturada em níveis (classes) e
graus (referências ou padrões). Para ascender às classes seguintes são exigidos requisitos
diferenciados. Um exemplo prático: fica criada a carreira de auditoria tributária, composta pelo
cargo de nível superior de Auditor-Fiscal da Receita Municipal, classes I, II e III, sendo que para a
classe I são definidos os padrões 1,2,3,4; para a classe II, os padrões 5,6,7; para a classe III, os
padrões 8, 9 e 10, conforme modelo a seguir:
Padrão Classe R$
1 XXXXXXXX
2 I XXXXXXXX
3 XXXXXXXX
4 XXXXXXXX
5 XXXXXXXX
6 II XXXXXXXX
7 XXXXXXXX
8 XXXXXXXX
9 III XXXXXXXX
10 XXXXXXXX
O plano de carreira da Receita Federal do Brasil, constante do Anexo IV da Lei Federal nº
10.910, de 15 de julho de 2004, está estruturado dessa maneira.
O ocupante de cargo em comissão ou o servidor efetivo de outra carreira poderá exercer
a(s) chefia(s) do órgão de administração tributária? Com o objetivo de neutralizar as influências
políticas e os abusos dos governos, transitórios por natureza, o legislador reservou para os
ocupantes de certos cargos de provimento efetivo um tratamento especial. São três os elementos
imprescindíveis para as Carreiras de Estado: acesso ao cargo somente através de concurso
público específico, estabilidade qualificada (vitaliciedade para os juízes) e autonomia funcional. O
cargo em comissão não presta concurso e nem sequer integra qualquer carreira, uma vez que é
considerado de ocupação temporária, de livre nomeação e exoneração pelo governante de
ocasião. Dessa forma, quando a Constituição Federal menciona que a administração tributária
1 Mello, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. Malheiros. SP. 12ª edição, 2000, pg.
2 Meirelles. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros. SP. 28ª edição, 2003. pg. 396
será exercida por servidores de carreira específica, nenhuma dúvida ainda paira sobre quem pode
comandar o órgão.
É possível que o ente federativo opte por não criar oficialmente a carreira da administração
tributária em razão do princípio da discricionariedade do serviço público? A determinação do
legislador constituinte é a de que as administrações tributárias (serão) exercidas por servidores de
carreira específica. O verbo nuclear (subentendido) é o ser e não o poder, caso em que a criação
ou não da carreira ficaria à mercê da vontade do administrador público. O texto também não
menciona a necessidade de ser editada lei regulamentar, o que, portanto, torna-o auto aplicável.
Já a expressão carreira específica significa uma exclusiva, sem levar em conta os parâmetros
característicos estabelecidos para as demais carreiras de servidores públicos. Especialmente
nesse item, a Constituição Federal autoriza expressamente a inovação nos critérios de criação do
plano de carreira da administração tributária.
O que pode acontecer caso a carreira específica da administração tributária não seja
criada intencionalmente? Trata-se de uma arbitrariedade por omissão, hipótese em que o agente
deixa de exercer o dever da boa escolha administrativa ou o exerce com inoperância parcial,
inclusive por falta de prevenção ou precaução3. O não cumprimento de uma determinação
constitucional expressa, devido ao fato de o administrador público ter deixado de praticar os atos
necessários para tanto, enseja a interposição de ação de inconstitucionalidade por omissão no
Supremo Tribunal Federal (art. 103, § 2º da CF). Quando se tratar de administração tributária
municipal, a ação deverá ser proposta pela FENAFIM, entidade que possui representação em
âmbito nacional.
A Constituição Federal atribui ao Senado Federal a incumbência privativa de avaliar
periodicamente o desempenho das administrações tributárias (art. 52, XV). O desempenho
somente poderá ser analisado se cumpridos, cumulativamente, todos os mandamentos
constitucionais, quais são:
a) a implantação da estrutura tributária adequada, com recursos prioritários para a
realização de suas atividades;
b) a criação de carreira específica;
c) atuação de forma integrada com outros órgãos de fiscalização, como estabelecido
através de lei ou convênio.
Existe o princípio da hermenêutica no direito, segundo o qual se deve interpretar
restritivamente as normas que instituem exceções às regras gerais, visto que a exceção, por si só,
é uma restrição que só deve valer para casos excepcionais. Ambas as normas da CF – arts. 37,
XXII e 167, IV – constituem exceções à regra geral e como tais devem ser interpretadas
restritivamente. Assim se entendem os dispositivos que favorecem algumas profissões, classes ou
indivíduos e asseguram prerrogativas funcionais. O fim para o qual o dispositivo foi inserto no
texto se sobrepõe a tudo. Não pode se admitir uma interpretação tão restrita que entrave a
realização plena do escopo visado. Dentro da letra rigorosa do texto procura-se o objetivo da
norma suprema; seja este atingido, será perfeita a interpretação. A interpretação deve ser feita de
modo que permita que os meios atinjam os fins e que estes tenham relação com os motivos.
O grande desafio das administrações tributárias, especialmente as municipais, é conseguir
superar a resistência dos governos em relação à questão, seja por desinteresse ou negligência.
Com a demora na implantação da carreira e na autonomia funcional da administração tributária,
3 Freitas, Juarez. Direito Fundamental à Boa Administração Pública. Malheiros. SP. 1ª edição. 2007, pg. 128.
quem mais perde é a sociedade, uma vez que um grande volume de recursos oriundos de
impostos deixa de integrar o orçamento do próprio ente, prejudicando a execução das políticas
públicas. Com mecanismos inteligentes de fiscalização, resultante de investimentos, a
concorrência desleal e a sonegação serão mais bem combatidas pelos Fiscos.
Em síntese, é preciso que seja aplicado o ensinamento do Professor Juarez Freitas4: “na
contramão das tendências hostis aos servidores públicos, há que se promover a incisiva
valorização do vínculo instutucional e da autonomia das Carreiras de Estado, condição sine qua
non para obter o exercício legítimo e eficaz da discricionariedade administrativa em consonância
com o direito fundamental à boa administração pública”.
César Giffhorn
Agente Fiscal da Receita Municipal
[email protected]
ser exatamente uma Carreira Típica de Estado? Imaginemos um modelo mínimo de administração
pública com apenas as atividades imprescindíveis, aquelas que são indelegáveis à iniciativa
privada. Entre as atividades consideradas essenciais, destacam-se a fiscalização (trabalhista,
saúde, meio ambiente etc), a segurança pública, a justiça e a arrecadação de tributos. As
Carreiras de Estado são aquelas que exercem, precipuamente, as funções de punir e fiscalizar,
dotadas de poder de polícia, atribuições relacionadas à expressão do poder estatal, e que não
possuem, portanto, correspondência no setor privado. Integram o núcleo estratégico do Estado,
requerendo, por isso, uma maior capacitação e responsabilidade dos seus servidores. Para atingir
os seus fins, o Estado necessita dispor de servidores especializados, investidos de poderes
distintos, capazes de alcançar e punir aqueles que infringem a ordem instituída. É o caso dos
policiais, fiscais, auditores tributários, promotores e juízes.
A partir da Emenda Constitucional nº 19/1998, substanciais mudanças foram criadas no
âmbito da administração pública. A finalidade foi a de instituir tratamento diferenciado para
determinadas carreiras, cuja atuação baliza o funcionamento, não só das instituições públicas,
mas também da própria sociedade civil. Consciente de que o futuro das instituições públicas
depende em larga medida da salvaguarda de algumas Carreiras de Estado, o legislador
acrescentou o inciso XXII no art. 37 e deu uma nova redação ao inciso IV do art. 167, ambos da
Constituição Federal (in verbis):
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
...
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão
recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o
compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.” (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
“Art. 167. São vedados:
...
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para
as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de
atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37,
XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §
8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de
19.12.2003)
O inciso IV do art. 167, combinado com a parte final do inciso XXII do art. 37, assegura,
excepcionalmente para as administrações tributárias, a vinculação de parte da receita dos
impostos, como destinação orçamentária para a realização de suas atividades. É como se as
administrações tributárias passassem a desfrutar de fonte orçamentária específica, destinada a
cobrir parte do custeio da estrutura de fiscalização. O constituinte houve por bem garantir à
federação, em todas as suas instâncias, uma administração tributária independente, não só no
campo funcional, mas também no campo financeiro. Aliado ao fato de serem consideradas como
atividades essenciais para o funcionamento do Estado, as administrações tributárias também
terão os recursos prioritários para a realização de suas atividades.
A decisão de conferir às administrações tributárias da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios o grau de atividade essencial ao funcionamento do Estado tornou-as diferenciadas em
relação às demais. A mudança veio a reforçar a proteção em torno do poder de polícia,
especialmente concedido a servidor público estatutário, devidamente concursado e dotado de
garantias capazes de minimizar os efeitos nefastos da política episódica dos governos. Diante da
grande responsabilidade que esse servidor tem para com o Estado, o mínimo exigido é que
possua um elevado grau de conhecimentos e que esteja permanentemente treinado e capacitado
para assumir tal encargo.
Ocorre certa confusão entre as expressões administração fazendária e administração
tributária. A administração fazendária engloba todas as atividades do órgão, especialmente os
relacionados à execução da gestão financeira (orçamento, contabilidade, pagamentos etc). A
administração tributária tem como principal incumbência a constituição e a cobrança do crédito
tributário. Em diversos entes da federação já existe a separação das atividades em duas
secretarias distintas, uma tratando de finanças e a outra, de receitas. A administração fazendária
não é considerada como atividade essencial ao funcionamento do Estado e não precisa estar
organizada em cargos de carreira. Até o presente momento, ainda não foi editada a lei para
regulamentar o art. 37, XVIII da Constituição Federal (in verbis):
“XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de
competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;”
E os demais servidores do órgão de administração tributária também são considerados
como integrantes de Carreira de Estado? Os servidores de apoio administrativo e operacional não
podem ser considerados como integrantes de Carreira de Estado, ainda que venham a trabalhar
diretamente na atividade-fim. Isso porque não é o órgão que exerce a atividade essencial ao
funcionamento do Estado, mas sim a carreira de administração tributária. A área de apoio não
exerce atividade de Estado, pois não têm poder decisório legalmente reconhecido, embora possa
até mesmo ser considerada como essencial para o funcionamento da instituição.
Um simples exemplo pode clarear a situação: Secretaria de Defesa Agropecuária e
Sistema Único de Saúde (SUS) são dois órgãos distintos e integrantes da estrutura do Governo
Federal. A Secretaria de Defesa Agropecuária tem poder de polícia, inclusive de aplicar multas,
enquanto que os profissionais do SUS, não. Ou seja, a Secretaria de Defesa Agropecuária não
pode ser terceirizada; os serviços de assistência médica, sim.
A advocacia pública, por exemplo, não exerce atividade considerada típica de Estado,
embora exerça função essencial à justiça. Função essencial à justiça e atividade típica de Estado
não se confundem. A saúde é essencial à vida, mas nem por isso os médicos exercem uma
atividade típica de Estado. As atividades típicas de Estado têm um caráter de exclusividade e
poder de policia, sendo que a advocacia tem como função a assistência jurídica e esta não é
privativa do Estado. A advocacia atua por representação e não tem as atribuições de fiscalizar,
tributar e nem de punir. Isso não a faz menos importante, já que a assistência à saúde, a
assistência educacional e a assistência social são também extremamente relevantes, mas não
podem ter o poder de polícia.
Mas o que vem a ser uma carreira? É a “sucessão de cargos efetivos, estruturados em
níveis e graus segundo sua natureza, complexidade e o grau de responsabilidade, de acordo com
o plano definido por lei de cada ente federativo.” (Art. 2º, inciso VII da ORIENTAÇÃO
NORMATIVA MPS/SPS Nº 02, DE 31 DE MARÇO DE 2009 - DOU DE 02/04/2009).
O Mestre Celso Bandeira de Mello1 define cargos de carreira com sendo “aqueles
encartados em uma série de classes, escalonadas em função do grau de responsabilidade e nível
de complexidade das atribuições”. As classes constituem os degraus de acesso na carreira2.
No âmbito do Poder Executivo, geralmente os quadros de cargos de provimento efetivo
são compostos, exclusivamente, de cargos isolados, em que pese a imprecisão terminológica
utilizadas nas respectivas leis de criação, que usam a expressão “plano de carreira”, quando, na
verdade, constituem apenas planos classificados de cargos já que não instituem nenhuma
carreira.
A carreira pode conter um único cargo, mas deve estar estruturada em níveis (classes) e
graus (referências ou padrões). Para ascender às classes seguintes são exigidos requisitos
diferenciados. Um exemplo prático: fica criada a carreira de auditoria tributária, composta pelo
cargo de nível superior de Auditor-Fiscal da Receita Municipal, classes I, II e III, sendo que para a
classe I são definidos os padrões 1,2,3,4; para a classe II, os padrões 5,6,7; para a classe III, os
padrões 8, 9 e 10, conforme modelo a seguir:
Padrão Classe R$
1 XXXXXXXX
2 I XXXXXXXX
3 XXXXXXXX
4 XXXXXXXX
5 XXXXXXXX
6 II XXXXXXXX
7 XXXXXXXX
8 XXXXXXXX
9 III XXXXXXXX
10 XXXXXXXX
O plano de carreira da Receita Federal do Brasil, constante do Anexo IV da Lei Federal nº
10.910, de 15 de julho de 2004, está estruturado dessa maneira.
O ocupante de cargo em comissão ou o servidor efetivo de outra carreira poderá exercer
a(s) chefia(s) do órgão de administração tributária? Com o objetivo de neutralizar as influências
políticas e os abusos dos governos, transitórios por natureza, o legislador reservou para os
ocupantes de certos cargos de provimento efetivo um tratamento especial. São três os elementos
imprescindíveis para as Carreiras de Estado: acesso ao cargo somente através de concurso
público específico, estabilidade qualificada (vitaliciedade para os juízes) e autonomia funcional. O
cargo em comissão não presta concurso e nem sequer integra qualquer carreira, uma vez que é
considerado de ocupação temporária, de livre nomeação e exoneração pelo governante de
ocasião. Dessa forma, quando a Constituição Federal menciona que a administração tributária
1 Mello, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. Malheiros. SP. 12ª edição, 2000, pg.
2 Meirelles. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros. SP. 28ª edição, 2003. pg. 396
será exercida por servidores de carreira específica, nenhuma dúvida ainda paira sobre quem pode
comandar o órgão.
É possível que o ente federativo opte por não criar oficialmente a carreira da administração
tributária em razão do princípio da discricionariedade do serviço público? A determinação do
legislador constituinte é a de que as administrações tributárias (serão) exercidas por servidores de
carreira específica. O verbo nuclear (subentendido) é o ser e não o poder, caso em que a criação
ou não da carreira ficaria à mercê da vontade do administrador público. O texto também não
menciona a necessidade de ser editada lei regulamentar, o que, portanto, torna-o auto aplicável.
Já a expressão carreira específica significa uma exclusiva, sem levar em conta os parâmetros
característicos estabelecidos para as demais carreiras de servidores públicos. Especialmente
nesse item, a Constituição Federal autoriza expressamente a inovação nos critérios de criação do
plano de carreira da administração tributária.
O que pode acontecer caso a carreira específica da administração tributária não seja
criada intencionalmente? Trata-se de uma arbitrariedade por omissão, hipótese em que o agente
deixa de exercer o dever da boa escolha administrativa ou o exerce com inoperância parcial,
inclusive por falta de prevenção ou precaução3. O não cumprimento de uma determinação
constitucional expressa, devido ao fato de o administrador público ter deixado de praticar os atos
necessários para tanto, enseja a interposição de ação de inconstitucionalidade por omissão no
Supremo Tribunal Federal (art. 103, § 2º da CF). Quando se tratar de administração tributária
municipal, a ação deverá ser proposta pela FENAFIM, entidade que possui representação em
âmbito nacional.
A Constituição Federal atribui ao Senado Federal a incumbência privativa de avaliar
periodicamente o desempenho das administrações tributárias (art. 52, XV). O desempenho
somente poderá ser analisado se cumpridos, cumulativamente, todos os mandamentos
constitucionais, quais são:
a) a implantação da estrutura tributária adequada, com recursos prioritários para a
realização de suas atividades;
b) a criação de carreira específica;
c) atuação de forma integrada com outros órgãos de fiscalização, como estabelecido
através de lei ou convênio.
Existe o princípio da hermenêutica no direito, segundo o qual se deve interpretar
restritivamente as normas que instituem exceções às regras gerais, visto que a exceção, por si só,
é uma restrição que só deve valer para casos excepcionais. Ambas as normas da CF – arts. 37,
XXII e 167, IV – constituem exceções à regra geral e como tais devem ser interpretadas
restritivamente. Assim se entendem os dispositivos que favorecem algumas profissões, classes ou
indivíduos e asseguram prerrogativas funcionais. O fim para o qual o dispositivo foi inserto no
texto se sobrepõe a tudo. Não pode se admitir uma interpretação tão restrita que entrave a
realização plena do escopo visado. Dentro da letra rigorosa do texto procura-se o objetivo da
norma suprema; seja este atingido, será perfeita a interpretação. A interpretação deve ser feita de
modo que permita que os meios atinjam os fins e que estes tenham relação com os motivos.
O grande desafio das administrações tributárias, especialmente as municipais, é conseguir
superar a resistência dos governos em relação à questão, seja por desinteresse ou negligência.
Com a demora na implantação da carreira e na autonomia funcional da administração tributária,
3 Freitas, Juarez. Direito Fundamental à Boa Administração Pública. Malheiros. SP. 1ª edição. 2007, pg. 128.
quem mais perde é a sociedade, uma vez que um grande volume de recursos oriundos de
impostos deixa de integrar o orçamento do próprio ente, prejudicando a execução das políticas
públicas. Com mecanismos inteligentes de fiscalização, resultante de investimentos, a
concorrência desleal e a sonegação serão mais bem combatidas pelos Fiscos.
Em síntese, é preciso que seja aplicado o ensinamento do Professor Juarez Freitas4: “na
contramão das tendências hostis aos servidores públicos, há que se promover a incisiva
valorização do vínculo instutucional e da autonomia das Carreiras de Estado, condição sine qua
non para obter o exercício legítimo e eficaz da discricionariedade administrativa em consonância
com o direito fundamental à boa administração pública”.
César Giffhorn
Agente Fiscal da Receita Municipal
[email protected]
PROPOSTAS DE TEMAS PARA OS FUTUROS SEMINÁRIOS A SEREM PROMOVIDOS PELO SINFISUL .
- A humanização e as condições de trabalho e saúde;
- Lei de Plano de Carreira Específica é necessidade que se impõe pelo dever constitucional;
- Planejamento Extratégico Tributário Anual x Incremento da Arrecadação;
- Análise da Estrututa Da Fazenda Municipal com vistas ao atingimento de metas.
- Lei de Plano de Carreira Específica é necessidade que se impõe pelo dever constitucional;
- Planejamento Extratégico Tributário Anual x Incremento da Arrecadação;
- Análise da Estrututa Da Fazenda Municipal com vistas ao atingimento de metas.
O PLANEJAMENTO DA FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA.
Uma das principais dúvidas sobre fiscalização está relacionada ao número ideal de
Fiscais vis-à-vis número de contribuintes. Esta relação, evidentemente, fica na
dependência de vários fatores, entre eles o tributo que estaria a cargo da
fiscalização. Por exemplo, o IPTU que em geral não exige a homologação do
lançamento, teria uma relação bem menor de Fiscais quando comparado com o ISS.
Já o próprio ISS, dividido em contribuintes de lançamentos de valores fixos e
contribuintes de valores variáveis em relação à receita, também teria o seu
número de Fiscais na dependência dessa proporcionalidade de tipos de
contribuintes. Outro ponto a considerar é a estrutura de equipamentos de
serviços colocada à disposição do quadro de Fiscais. Uma Prefeitura bem
aparelhada, dispondo de instrumentos modernos de informação, capazes de produzir
relatórios gerenciais eficientes, pode funcionar de forma eficaz com um número
de Fiscais menor do que uma outra desaparelhada. Outra consideração que deve ser
feita refere-se à legislação adotada no município. A produtividade de um Fiscal
aumenta sobremaneira se tiver o auxilio de normas legais ágeis, com exigências
bem definidas de obrigações acessórias, sem excessos de complicações
burocráticas.
Como se vê, qualquer tentativa de estabelecer um número considerado ideal de Fiscais
em determinado município, vai depender basicamente das peculiaridades do próprio
município. De qualquer forma, ao planejar-se a ação fiscal em um município,
devemos ter em mente:
No IPTU –Atribuições de Fiscal:
1) Análise e crítica dos relatórios de lançamento por bairro, por tipo de
utilização dos imóveis, por valor lançado e outras modalidades de relatórios;
2) Análise e parecer sobre reclamação ou recurso de contribuinte;
3) Análise e aprovação/recomendação de retificação de dados cadastrais e de
parcelamentos de débitos;
4) Aprovação/recomendação de novo lançamento ou por ofício.
5) Procedimentos Fiscais de Diligência Interna;
6) Procedimentos Fiscais Administrativos.
No ISS –Atribuições de Fiscal:
1) Enquadramento por tipo de ISS de novos contribuintes ou alterações cadastrais;
2) Análise e crítica dos relatórios de lançamento por tipo de ISS (Profissionais
Autônomos, Sociedades Profissionais, Empresas);
3) Análise e critica dos relatórios de retenção de ISS na fonte, tanto de
pagamentos da Municipalidade, quanto de empresas privadas, se a lei local assim
determinar;
4) Atendimento de contribuintes na liberação de documentos fiscais, cálculo do
imposto e acessórios, solucionar questões, cumprimento de notificações etc;
5) Análise, autorização/recomendação de concessão de parcelamentos de débitos
fiscais;
6) Procedimentos Fiscais de Fiscalização externa;
7) Procedimentos Fiscais de Diligência externa ou interna;
8) Procedimentos Fiscais Administrativos.
No ITBI –Atribuições de Fiscal:
1) Atendimento de contribuinte para cálculo do imposto (quando ainda não
informatizado o serviço);
2) Análise, autorização/recomendação de emissão de guia e valor em processo
administrativo;
3) Análise, autorização/recomendação de emissão de guia e valor em processo
judicial originário da Procuradoria Municipal;
4) Análise e crítica dos relatórios de transmissões imobiliárias, encaminhados
pelos Cartórios de Registro de Imóveis, quando a lei local assim determina;
5) Procedimentos Fiscais de Fiscalização externa nos Cartórios de Registro de
Imóveis.
No repasse do ICMS – Atribuições de Fiscal:
1) Acompanhar e manter atualizado o cadastro de pessoas jurídicas comerciais e
industriais, além dos serviços de transporte intermunicipal e telecomunicações;
2) Examinar e classificar nos respectivos códigos de atividades as novas empresas
cadastradas;
3) Cruzar informações, se houver convênio com o Estado, sobre cadastramento das
empresas;
4) Efetuar diligência de verificação na emissão das Declarações Anuais de ICMS
pelas empresas;
5) Elaborar recursos de inclusão de Declarações e casos de 2a. via;
6) Acompanhar os resultados de fixação de índices de participação dos municípios.
Nas Taxas – Atribuições de Fiscal:
Nos casos de Taxas, a ação dos Fiscais vai depender da legislação local, no tocante
às taxas cobradas. As taxas de contraprestação de serviços (taxa de expediente,
taxa de cemitério, taxa de coleta de lixo etc.) não sofrem, normalmente, uma
ação direta do Fiscal tributário, mas deveria ser de competência da fiscalização
tributária a análise e crítica dos relatórios mensais de receita de cada tipo
dessas taxas, dando ciência à autoridade superior de seu andamento e normalidade
dos valores arrecadados.
Em relação às taxas de poder de polícia (taxa de Licença de Obras, taxa de Licença
de Funcionamento, taxa de Vistoria de Coletivos etc.), mesmo sendo a maioria
delas de competência de outras Secretarias, a obrigatoriedade de analisar os
respectivos relatórios mensais de receita deveria ser atribuída ao quadro de
Fiscais Tributários, por se tratar de receita nitidamente tributária.
Com referência à Taxa de Licença de Funcionamento, cabem maiores comentários. A
concessão do Alvará de Funcionamento, ou Alvará de Localização, deve ter como
contrapartida a cobrança de uma taxa de expediente, em função do serviço
burocrático concedido ao interessado. No momento da concessão, portanto, não há
ocorrência de fato gerador de taxa de poder de polícia, tendo acontecido apenas
uma prestação de serviço por parte da Administração Municipal. Naquele momento,
verifica-se internamente a situação do imóvel, a possibilidade legal de instalar
aquele tipo de negócio no local desejado, a documentação apresentada, a situação
cadastral dos sócios e outras verificações. Somente após a concessão do alvará,
inicia-se a fiscalização de poder de polícia, com o intuito de verificar o
atendimento dos termos do alvará concedido e se as normas de posturas municipais
estão sendo cumpridas. São, inequivocamente, dois momentos distintos e não há
como falar de renovação anual do alvará, sendo o alvará um só, pago mediante a
taxa de expediente, enquanto a fiscalização de poder de polícia passa a ser
permanente. Importante, porém, salientar que a fiscalização decorrente nada tem
a ver com a Fiscalização Tributária, tratando-se de assunto pertinente às
posturas municipais. Não compete à Fiscalização Tributária examinar o
cumprimento de normas de posturas, devendo o município estar dotado de quadro de
Fiscais de Posturas para executar tal serviço. Nossos Tribunais de Justiça têm
julgado como inconstitucionais a cobrança de taxa de poder de polícia, ou
“renovação de alvará”, como erroneamente é designada, quando o município não
comprova a efetiva e regular prestação do serviço de fiscalização. Se a
municipalidade não possui quadro de fiscais de posturas não tem como cobrar a
referida taxa, mas quando o quadro existe e exerce efetivamente suas funções de
fiscalizar os estabelecimentos comerciais, a taxa é válida e perfeitamente
legal.
Voltando às atribuições do Fiscal Tributário, embora o serviço não esteja enquadrado no
elenco de trabalhos que lhe compete, o lançamento da taxa e a correspondente
fiscalização são tarefas típicas da área tributária.
Deve-se ressaltar, aproveitando o momento, que não pode haver confusão entre as
atribuições da Fiscalização Tributária com os demais tipos de Fiscalização
existentes no município. O Fiscal de Obras fiscaliza os aspectos técnicos da
obra; o Fiscal de Transporte fiscaliza os aspectos técnicos do transporte urbano
de passageiros em suas várias modalidades; o Fiscal de Posturas fiscaliza os
aspectos técnicos da ocupação dos logradouros públicos e as normas de posturas
municipais; e assim por diante. O Fiscal Tributário fiscaliza a receita
tributária em todos os seus aspectos, não importando se a origem do tributo é de
outra Secretaria.
Mesmo considerando as dificuldades acima citadas, referentes à definição de um número
ideal de Fiscais, podemos considerar hipoteticamente como quadro razoável de
Fiscais Tributários, considerando uma Prefeitura bem equipada, com um quadro de
funcionários aptos e fiscalização treinada:
Município com 100 mil imóveis urbanos cadastrados e 1000 contribuintes de ISS sujeitos à
homologação do lançamento (excluindo, portanto, os Profissionais Autônomos):
No IPTU: 2 Fiscais;
No ISS: 15 Fiscais;
No ITBI: 1 Fiscal;
No Repasse do ICMS: 2 Fiscais;
No acompanhamento das Taxas: 2 Fiscais;
Em Procedimentos Fiscais de Diligência: 2 Fiscais.
Total:
24 Fiscais Tributários.
Repetimos que o número acima serve apenas como uma base inicial de critério, tudo
dependendo da estrutura da Secretaria Fazendária. Não podemos, também, esquecer
os casos de férias e demais ausências, que deverão ser cobertas sem prejuízo dos
demais serviços.
Outro aspecto importante: com base no exemplo acima, não se pode dizer que o aumento
do número de contribuintes influi proporcionalmente no aumento do número de
Fiscais. Por exemplo, se o número de contribuintes do ISS é de 2.000 (o dobro do
exemplo), o número de Fiscais teria de ser, necessariamente, de 30 (trinta). Não
é bem assim. É preciso, antes de qualquer coisa, identificar por atividade a
carteira de contribuintes, podendo ou não provocar uma necessidade maior de
Fiscais na área do ISS.
A Ação do Fiscal Tributário no IPTU.
Um Fiscal Tributário pode, até por coincidência, ser graduado em engenharia, mas
não lhe compete avaliar questões técnicas de construção, como informar se o
prédio é habitável ou não, ou fazer medições de áreas ocupadas. Um Fiscal
Tributário só deve se ocupar de cálculos tributários. Da mesma forma, um Fiscal
de Obras não deveria se ocupar de fiscalizar tributos gerados por obras, o que
erradamente se pratica em vários municípios.
Vamos detalhar as tarefas: o Fiscal de Obras analisa a planta de construção, constata
se há irregularidades, ou não, vistoria o local, faz medições e lança no
processo informações sobre as tipicidades da construção. Essas informações são
transferidas ao Cadastro Imobiliário e através delas é calculado o valor venal
do imóvel e, conseqüentemente, o valor do IPTU. As taxas decorrentes (taxa de
licença de construção, taxa de “habite-se”, e outras, se existentes), são
lançadas e cobradas automaticamente pela área administrativa da secretaria de
origem, e a verificação dos valores cobrados compete ao Fiscal Tributário,
examinados na chegada ao Cadastro Imobiliário do processo original ou das
informações digitadas. Se houver divergência, cabe ao Fiscal Tributário devolver
o processo à secretaria de origem para corrigi-la. É, também, da
responsabilidade do Fiscal Tributário verificar se há fato gerador de ISS da
construção, efetuando os cálculos e notificando o contribuinte ao pagamento,
antes de cadastrar a edificação no Cadastro Imobiliário.
O mesmo deve ocorrer durante as reclamações do contribuinte em relação ao valor
lançado do IPTU, se acrescido em decorrência de divergências relativas às
características do imóvel. De forma alguma, compete ao Fiscal Tributário
realizar diligência ao local para confrontar as características técnicas
lançadas, não se tratando de tarefa de sua atribuição, e sim do Fiscal de Obras.
O processo deve ser encaminhado à secretaria de origem (Secretaria de Urbanismo,
Secretaria de Obras, dependendo do Município), para execução do serviço.
Em várias Prefeituras, a Secretaria de Fazenda (ou nome similar) tem o costume de
formar um grupo de Técnicos de Edificação com a incumbência de realizar o
serviço de campo, vistoriando as características dos imóveis. Não consideramos
saudável tal procedimento, pois esse grupo deveria estar lotado na Secretaria de
Urbanismo (ou nome similar), sob supervisão técnica adequada e mais capacitada
de avaliar os resultados. A partir do momento em que a Secretaria de Fazenda (ou
nome similar) se envolve em tarefas que não lhes são típicas, passando a
modificar características de imóveis, o Cadastro Imobiliário passa a não
refletir mais as informações oriundas dos processos originais, perdendo-se as
fontes formais de base de cálculo. Esta área é origem de confusões e atritos em várias
Prefeituras, mas se houvesse entendimento sobre a real competência de cada Secretaria, o
problema seria facilmente resolvido.
Como se vê, as atribuições do Fiscal Tributário no IPTU são internas sem necessidades
de atuações de campo. Ele deve estar assessorado por um grupo de funcionários de
atendimento e pessoal encarregado do cadastro imobiliário. O uso de aplicativos
informatizados é imprescindível, com sistemas de segurança bem elaborados.
Dependendo do tamanho do município, o Fiscal Tributário de IPTU deve
subordinar-se diretamente ao Secretário, ou ao Subsecretário da área.
A Ação do Fiscal Tributário no ISS.
Dizem que não existe ISS sem Fiscal, assertiva razoavelmente verdadeira. Em muitos
municípios pequenos, de sustentação agropecuária, a arrecadação do ISS,
entretanto, supera a do IPTU, mesmo sem existir quadro de Fiscais. O motivo é
simples: o ISS lançado e cobrado refere-se exclusivamente ao Profissional
Autônomo localizado (Médico, Advogado, Dentista, Contador etc.). Nesses
municípios, não ocorre homologação de lançamento e nem há diligências externas
de fiscalização. A cidade é pequena o suficiente para que todos saibam quem está
estabelecido. Nessas cidades, as poucas atividades não liberais existentes
(oficina mecânica, borracharia, barbearia, copiadoras, lavagem de veículos etc.)
pagam o ISS por um valor estimado ou são isentos. Tanto a estimativa quanto a
isenção são às vezes praticadas até informalmente, por tradição. Essa
situação está mudando diante das tendências de austeridade das atividades
públicas, mediante obediência às normas constitucionais, agora complementadas
com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Mas, é verdade que muitos Prefeitos ainda
relutam em realizar concurso para fiscais em vista do pequeno universo de
contribuintes em suas cidades. Acreditam que o custo será maior do que o
benefício, fato que não podemos contestar sem conhecer as peculiaridades locais.
De qualquer forma, e excluindo essas localidades, qual seria a melhor estratégia de
fiscalizar o ISS, com o intuito de alcançar todos os contribuintes? Existem
algumas práticas adotadas, entre as quais podemos citar:
1 – Divisão por atividade.
Dividir por atividade é separar os contribuintes por grupos, de acordo com as atividades
de cada um. O cadastro, geralmente informatizado, separa os contribuintes por
código de atividade, apresentando relatórios separados, cabendo a cada Fiscal,
ou grupo de Fiscais, acompanhar e fiscalizar cada setor. Existem vantagens e
desvantagens nesse processo:
Vantagens –
O Fiscal se especializa na atividade, passando a conhecê-la com profundidade;
O Fiscal tem facilidade de comparar resultados, confrontando as receitas das
empresas do mesmo grupo;
Facilita o acompanhamento gerencial, podendo ser observado o comportamento geral da
atividade;
Facilita a avaliação do desempenho do Fiscal, observando o andamento dos serviços de
fiscalização da atividade.
Desvantagens –
A especialização do Fiscal dificulta qualquer ação de mudança interna;
Há uma tendência de estabelecer rotinas iguais de fiscalização, inibindo ações
criativas, ou não percebidas pelo Fiscal;
Acostuma o contribuinte com a rotina de fiscalização, diminuindo as surpresas de novas
exigências fiscais;
Prejudica o tempo de diligências externas, com contribuintes espalhados por todo o
município.
2 – Divisão por região ou bairro:
Vantagens –
As diligências ficam concentradas em um mesmo local do município, otimizando o
tempo do Fiscal;
O Fiscal não se prende às rotinas de fiscalização, acompanhando várias atividades
de prestação de serviços;
Facilita a avaliação do desempenho do Fiscal, observando o comportamento de receita
daquela região ou bairro;
O Fiscal passa a conhecer com profundidade a região em que atua.
Desvantagens –
Existem regiões ou bairros sem representatividade econômica, tornando ociosa a atuação
do Fiscal;
Gera insatisfação dos Fiscais designados para regiões distantes da sede.
Outro sistema adotado é o planejamento anual de fiscalização, dividindo o exercício em
períodos de atuação para cada atividade. Em tal procedimento, a supervisão
estabelece um planejamento global para o exercício seguinte, definindo o período
de fiscalização de cada atividade, utilizando o grupo completo de Fiscais
Tributários de ISS. A grande vantagem do sistema é planificar a fiscalização,
além de aproveitar a sazonabilidade existente em certas atividades econômicas.
As Escolas, por exemplo, seriam fiscalizadas no inicio do ano escolar, ou seja,
no mês de março. Trata-se de um bom sistema de trabalho, desde que a supervisão
possua relatórios cadastrais atualizados, recomendando-se não divulgar o
planejamento global com antecedência, distribuindo-o na medida em que cada
período estiver sendo finalizado. Temos aqui um aspecto interessante. Existem
técnicos que, ao contrário de esconder, sugerem uma ampla divulgação da agenda
de fiscalização para o exercício, incluindo até edital de informação aos
contribuintes, comunicando o período em que eles serão fiscalizados. Esses
técnicos argumentam que muitas empresas em falta com o erário municipal tomam a
iniciativa de procurarem espontaneamente o Fisco, escapando das penalidades que
fatalmente surgirão no momento da fiscalização. A questão deve ser ponderada e
decidida com cautelas. Como a agenda total refere-se ao ano, talvez a informação
gradual, trimestralmente, por exemplo, poderia ser mais eficaz.
Na formulação do planejamento, deve-se, também, identificar as empresas prestadoras
de serviço em relação ao porte. Ou seja, dar prioridade na fiscalização das
maiores, lembrando que prioridade não significa esquecer as demais. No trabalho
de identificação do porte das empresas, é de fundamental importância a pesquisa
efetuada pelos Fiscais Tributários incumbidos dos Procedimentos Fiscais de
Diligência, serviços já explicados. Esse trabalho municia a supervisão de
informações sobre os contribuintes e as correspondentes prioridades no
planejamento da fiscalização. Voltamos a lembrar que o trabalho interno da
fiscalização é tão importante quanto o externo.
Com o propósito de otimizar o trabalho da fiscalização, não devemos deixar de lado a
utilização da estimativa da receita, para fins de cálculo do ISS. Muitas
empresas de pequeno porte podem ser classificadas no ISS por estimativa,
evitando fiscalizações infrutíferas. Atividades como oficinas mecânicas,
locadoras de vídeo, copiadoras, reveladoras de fotos, lavadoras de veículos, são
avaliadas e recebem uma estimativa de receita, com base na legislação local.
Dependendo, aliás, da legislação do município, empresas de pequeno porte de
atividades cujo ISS é calculado sobre a receita, como Escolas, Clínicas,
Pousadas, podem ter suas receitas fixadas por estimativa, evitando perda de
tempo dos Fiscais, além de ganhar um maior controle da arrecadação. Entretanto,
é de vital importância a ação fiscal interna no exame permanente das listagens
das empresas, apurando, entre outras coisas, se as estimativas foram fixadas em
valores coerentes e se não há nomes na lista que deveriam ser fiscalizados. Em
suma, a estimativaé uma boa estratégia, desde que permanentemente peneirada pelo
Fisco.
Além das atividades externas, vale lembrar o trabalho interno dos Fiscais em relação
ao ISS. Não só os Procedimentos Fiscais de Diligência, já comentados, como os
Procedimentos Administrativos, no atendimento ao contribuinte, o chamado Plantão
Fiscal. Trata-se de trabalho essencialmente fiscal, não sendo admitida a
substituição do Fiscal Tributário por um atendente administrativo, haja vista a
necessidade de liberar documentos fiscais (notas e livros fiscais), calcular
tributo, autuar; enfim, serviços de competência única de Fiscais.
A Ação do Fiscal Tributário no ITBI
Basicamente, a ação do Fiscal no ITBI já foi comentada acima, atuando no cálculo do valor,
quando o mesmo não é lançado automaticamente, despachando processos e dando
pareceres sobre questões correlatas. O ITBI é um imposto de variações de
procedimentos, necessitando de um Fiscal treinado para conduzi-lo. São normais
os casos de separações conjugais, o cálculo do chamado imposto de reposição,
imunidades, cisões e incorporações de empresas, e tantos outros casos que
necessitam a atuação de um Fiscal devidamente preparado para resolvê-los.
A Ação do Fiscal Tributário no Repasse do ICMS.
Já relacionamos, também, a ação do Fiscal Tributário no IPM, mas convém lembrar que
essa atividade não é, como podem pensar, temporária, ou seja, somente acontece
no período das entregas das Declarações Anuais das empresas. Absolutamente não.
O trabalho é contínuo, rotineiro. Compete a esse Fiscal a classificação das
pessoas jurídicas inscritas no cadastro de atividades econômicas, devendo, por
esse motivo, trabalhar localizado bem próximo do setor de Cadastro. Essa
classificação é de primordial importância, não devendo, portanto, ser atribuída
aos funcionários administrativos do cadastro, cuja responsabilidade de função
não alcança esse grau de conhecimento. Uma falha de classificação pode excluir
do relatório de prestadores de serviço uma empresa de forte potencial em ISS. Ou
uma indústria ser classificada em “outras atividades”, não sendo incluída no
relatório do IPM. A codificação tanto serve para cobrança da Taxa de Licença de
Funcionamento, quando existe, mas também nas análises gerenciais para fins de
ISS, ou de IPM.
Durante o período das entregas das Declarações o serviço realmente cresce, havendo a
necessidade de criar um grupo de Fiscais Tributários encarregados de verificar
os documentos perante as empresas contribuintes do ICMS. Realizado o serviço,
dissolve-se o grupo, mas o Fiscal encarregado permanece em função na referida
área.
A Ação do Fiscal Tributário nas Taxas.
Como dissemos, taxa é tributo, devendo, pois, sua arrecadação ser cuidada por Fiscais
Tributários. A maioria das taxas passa ao largo da visão do Fiscal, geralmente
cobradas nas secretarias ou departamentos de origem. Nessa condição, o trabalho
do Fiscal compreende a auditagem a posteriori do fato ocorrido, chegando às suas
mãos relatórios minuciosos da arrecadação de cada taxa, pelos quais o Fiscal
analisará o cumprimento da legislação tributária, incluindo base de cálculo e
valor pago. Neste mister, relatórios de segurança e de cruzamento de informações
devem ser elaborados, oferecendo ao Fiscal condição de apurar a correção da
receita efetuada, ou se está ocorrendo falhas de arrecadação. Bom lembrar que em
muitas Prefeituras constam de suas estruturas organizacionais a Secretaria ou
Departamento de Controle, mas, geralmente, o controle é efetuado sobre as
despesas consignadas e não sobre as receitas auferidas, não havendo, portanto,
qualquer conflito de função.
Além das taxas mencionadas, temos aquelas que são cobradas juntamente com o IPTU e
outras, tipo Taxa de Licença de Funcionamento, lançadas e cobradas pela
Secretaria de Fazenda. O procedimento fiscal é o mesmo, excetuando apenas o fato
de que a origem do lançamento é a própria Secretaria de Fazenda, cabendo, então,
ao Fiscal não só analisar os relatórios de lançamento e receita, como requerer
correções internas ao chefe
imediato.
.
Administração tributária nos municípios
I – Breve introdução
O presente trabalho pretende conscientizar a sociedade e as autoridades governamentais acerca da importância e evidência das Administrações Tributárias Municipais como garantidoras do crédito tributário desses entes federados, o qual, como é por demais sabido, deve ser utilizado para a satisfação das necessidades globais de toda uma população.
Adentrar-se-á, igualmente, em questões específicas relativas à estrutura das unidades fazendárias municipais e o que determina a Constituição Federal nesse aspecto em particular e, bem assim, os requisitos de validade do crédito tributário municipal, em consonância com o que prevê a Carta Mãe no que se refere à Competência da Autoridade Fiscal para a sua constituição.
Por fim, far-se-á um panorama geral em torno das responsabilidades e competências do Senado Federal e do Ministério Público Estadual, no que concerne ao bom funcionamento das Administrações Tributárias Municipais e à negligência na arrecadação dos tributos municipais pelos gestores da Administração Pública.
II – A administração tributária nos municípios:
Em primeiro lugar, precisamos ter consciência do que vem a ser Administração Tributária sem adentrarmos em conceitos teóricos, posto que não é este o objetivo do estudo, mas sim uma demonstração prática de como deve se dar o seu funcionamento.
O Sistema Tributário do Brasil é uno, valendo as normas gerais tributárias para as três esferas de governo, sendo que estas são aplicadas uniformemente em todo o país, de acordo com o que dispõe o Código Tributário Nacional.
As Administrações Tributárias, por sua vez, podem ser retratadas por um conjunto de ações que tem por objetivo precípuo fazer com que o contribuinte cumpra os preceitos da legislação tributária e as conseqüentes obrigações tributárias.
Essas ações e atividades praticadas no âmbito das Administrações Tributárias devem ser realizadas num ambiente tecnicamente preparado, não sendo esta, ressalte-se, uma liberalidade da Administração Pública Municipal, mas sim uma obrigação.
E de quem é a competência para executar as ações realizadas pela Administração Tributária? Sem dúvida alguma, tão-somente, os Auditores Tributários têm essa competência, podendo-se afirmar que a Administração Tributária, aliás, é representada pelos próprios Auditores, os quais têm prerrogativas especiais, que serão apreciadas em tópico posterior.
Na atualidade, pode-se dizer com certeza que o Município compõe a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, sendo salutar lembrar, igualmente, que possui, segundo a Magna Carta, autonomia política, normativa, administrativa e financeira, sendo regidos por suas respectivas Leis Orgânicas.
Tais atributos, e isto é muito importante destacar, foram ampliados, tão-somente, na Constituição da República de 1988. Muitos Municípios, não obstante a autonomia dada pela Constituição Federal, ainda dependem única e exclusivamente de transferências repassadas pelas esferas superiores. A busca pela arrecadação com tributos próprios é concentrada, tão-somente, nas capitais dos Estados e nas regiões mais desenvolvidas.
Os entes federados brasileiros frise-se, têm autonomia em relação aos investimentos na modernização das Administrações Tributárias Municipais. Em assim sendo, a melhora na qualidade do sistema tributário local, a qual estimula maior atenção e fiscalização dos contribuintes sobre o orçamento do Município, não é uma liberalidade, mas sim uma obrigação.
Trata-se de uma exigência constitucional tanto que a Carta Magna, em seu art. 37, inciso XVIII, determina que a Administração Fazendária terá preferência sobre os demais setores administrativos, verbis:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...) XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei";
Infelizmente ainda não é o que ocorre na grande maioria dos Municípios brasileiros, principalmente nos de médio e pequeno porte, que simplesmente ignoram o comando constitucional, preferindo as buscas pela repartição das receitas tributárias junto à União e aos Estados para resguardar os interesses políticos locais. Esquecem-se, no entanto, que a arrecadação dos tributos municipais é um dever do gestor público, que não o fazendo, estará sujeito às consequências da lei de responsabilidade fiscal.
III - A importância da reforma tributária advinda com a EC nº 42/2003, a carreira do auditor fiscal municipal e a validade do crédito tributário por ele constituído.
Ainda antes do advento da Emenda Constitucional nº 42/2003, conforme já se verificou acima, a Carta Magna determinava em seu art. 37, inciso XVIII,que a Administração Fazendária tem preferência sobre os demais setores administrativos.
Por outro lado e, principalmente, com a vinda da EC nº 42/2003, os entes federados brasileiros passaram a ter autonomia em relação a investimentos na modernização das Administrações Tributárias; em assim sendo, a melhora na qualidade do sistema tributário local, a qual estimula maior atenção e fiscalização dos contribuintes e sobre o orçamento do Município, não é questão de vontade do gestor público, mas sim, de uma obrigação que lhe compete, considerando o verdadeiro sentido da destinação da receita tributária, que é o atendimento às necessidades públicas.
Tanto isso é verdade que o art.167, IV, da Constituição Federal, muito embora proíba, expressamente, a vinculação da receita de impostos a órgão público, fundo ou despesa, excetua, dentre outras hipóteses, especial destinação da receita de impostos às Administrações Tributárias, de forma a torná-las mais eficientes.
Art. 167. São vedados:
"(...) V - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo"; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
O art. 52, inciso XV, da Constituição Federal, diga-se de passagem, importantíssimo, também trazido ao mundo jurídico através da EC nº 42, determina que cabe ao Senado da República, ressalte-se, como competência privativa, avaliar periodicamente o desempenho das Administrações Tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios, senão vejamos:
"Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios." (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) (Grifos nossos).
Por fim, esse mesmo comando Constitucional inseriu os Auditores Fiscais das três esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal) como Carreira típica de Estado e essencial ao seu funcionamento, conforme se observa do dispositivo abaixo transcrito:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...)
(...) XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio". (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003). (Grifos nossos).
Vencida esta etapa, seguem algumas indagações por nós formuladas com as respectivas respostas, de acordo com nosso entendimento, salientando o nosso respeito às manifestações contrárias.
1. Por que o Constituinte deu todo esse Poder e essas regalias às Administrações Tributárias? Tudo para garantir o sucesso da ação fiscal e à imparcialidade nas lavraturas dos lançamentos.
2. E o que é efetivamente Carreira Típica de Estado? Uma verdade primeira há que ser dita: essas carreiras são diferenciadas das demais. Em primeiro lugar, deve-se entendê-las como privativas do próprio Estado, não podendo ser delegadas em hipótese alguma. Não há uma definição específica, apenas que são as atividades estatais mais importantes do Brasil, como são a dos Juízes, Promotores de Justiça, Delegados, etc, lembrando que o Auditor Fiscal está, como vimos, dentre elas.
3. E o que a Carreira Típica de Estado pressupõe então? Primeiramente e indiscutivelmente que os seus integrantes tenham se submetido a concurso público e, também, diante do alto grau de responsabilidade que esses servidores têm para com o Estado, o mínimo exigido é um alto grau de intelectualidade e que estejam devidamente preparados tecnicamente para assumir tal encargo, o que pressupõe, obviamente, em nosso entendimento, respeitados os entendimentos contrários, graduação em nível superior.
4. E o que ocorre, então, com o crédito tributário, seja este formalizado por autoridade federal, estadual ou municipal se este for constituído por servidor não concursado efetivamente para o cargo de auditor? O lançamento será declarado nulo porque não foi efetuado por agente capaz. O lançamento será declarado nulo porque realizado por autoridade incompetente, lembrando que o concurso deve ser específico para o cargo.
5. E o que ocorre, então, com o crédito tributário, seja este formalizado por autoridade federal, estadual ou municipal se este for constituído por servidor que não tenha nível superior? O lançamento, em nosso entendimento, respeitados os entendimentos contrários, será declarado nulo porque não foi efetuado por agente capaz. O lançamento será declarado nulo porque realizado por autoridade incompetente, já que carreira típica de Estado pressupõe alto nível intelectual e competência técnica, não sendo o caso dos que a integram apenas com o nível médio.
6. Neste diapasão, faz-se uma indagação: pode o Secretário da Fazenda Municipal, se não estiver investido no cargo de Auditor, lançar o IPTU, como é comumente feito na maioria dos Municípios? Não, porque não foi realizado por agente capaz. Secretário da Fazenda que não é fiscal, não é autoridade competente para o lançamento.
7. Deve existir lei municipal, indicando as atribuições do Auditor Tributário? A resposta positiva é óbvia, pois sem a necessária lei para tanto, o crédito tributário poderá ser declarado nulo, posto que se não comprovada a legitimidade da autoridade lançadora para fazê-lo e tendo em vista o princípio da legalidade tributária, o mesmo não terá forças para se sustentar.
Como salientamos acima, o Sistema Tributário é uno. As regras para a formalização do lançamento tributário também, e são válidas para as três esferas de governo, mudando apenas a competência do ente federado para exigir o tributo. Por que com o Município deve ser diferente? Pergunta-se ainda: por que o Auditor da Receita Federal deve se preparar para um rígido concurso e o Auditor da Receita Municipal pode realizar o lançamento do tributo sem qualquer formação específica? A exigência de agente capaz para a efetuação do lançamento tributário não deveria ser a mesma, lembrando, ademais, que a Magna Carta enfatiza o fato de que tais servidores devem ser regidos por carreiras específicas?
Falando em carreiras específicas, a Constituição federal, quando assim o previu, quis enfatizar a necessidade de lei própria para esta classe dos Auditores Fiscais, inclusive com garantia de vencimentos compatíveis com a responsabilidade do cargo e, obviamente, autonomia para a efetivação do lançamento tributário.
Não se pode mais admitir – e nisso a Constituição Federal é clara por tudo o que vimos até aqui – que haja interferência política na formação do crédito tributário e, infelizmente, em alguns Municípios, isso ainda é constante e corriqueiro, o que pede que o movimento para o fortalecimento das Administrações Tributárias Municipais seja ainda maior.
Dando seguimento à nossa exposição, passa-se à analise das propostas para a tentativa de solução desse impasse, considerando que hoje em dia ainda existem Municípios insistindo na contratação desses profissionais sem a exigência dos requisitos ditados pelo Código Magno.
IV – Necessidade de adoção pelo senado federal de medidas urgentes para que se cumpra o art. 52, inciso xv, da constituição federal.Ouve-se falar insistentemente na importância da PEC (Proposta de Emenda à Constituição) nº 186/07 para os Auditores-Fiscais. A PEC referenciada, de autoria do parlamentar Décio Lima, de Santa Catarina, acrescenta os parágrafos 13 e 14 ao artigo 37 da Constituição Federal, determinando a elaboração de lei complementar para fixar normas gerais aplicáveis à Administração Tributária da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Não é tarefa fácil. A aprovação de tal texto está para os Auditores Tributários Municipais como está a aprovação da reforma tributária para o Brasil, ou seja, sem previsão de acontecer, ao menos num período considerado plausível, já que os brasileiros estão aguardando tal acontecimento já por muito tempo.
Os Auditores Tributários Municipais devem se agarrar em algo palpável, concreto, que já existe e está na Constituição Federal, que é a obrigação do Senado Federal de avaliar periodicamente o desempenho das Administrações Tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lembrando que se trata de uma competência privativa daquela instituição.
Esse desempenho somente ocorrerá se cumpridos os mandamentos constitucionais que vimos anteriormente, quais sejam:
a) implantação de estrutura fazendária adequada, sendo que para tanto, o art.167, IV, da Constituição Federal, muito embora proíba, expressamente, a vinculação da receita de impostos a órgão público, fundo ou despesa, dentre outras hipóteses, excetua a especial destinação da receita de impostos às "Administrações Tributárias", DE FORMA A TORNÁ-LAS MAIS EFICIENTES;
b) estruturação da Carreira de Auditor Fiscal Municipal por lei específica e com nível superior de preferência nas áreas afins, como o bacharelado em Direito, Ciências Contábeis, Administração e Economia, de forma a torná-los mais independentes e sem submissão ao Prefeito ou à Administração Governamental, considerando a importância e a impossibilidade de se transacionar o crédito tributário.
c) salário compatível com o cargo, tendo como limite o subsídio do Prefeito (art. 37, inciso XI, da Constituição Federal).
Neste sentido, entendemos que o Senado Federal pode agir, baixando uma Resolução, obrigando ou ao menos recomendando aos Prefeitos a se adequarem à Constituição Federal no que concerne ao correto funcionamento das Administrações Tributárias.
LUCIANO AMARO [01] enfatiza que "os limites das alíquotas de certos impostos estaduais são definidos por resoluções do Senado Federal (art. 155, parágrafo 1º, IV; parágrafo 2º, IV e V). A Resolução, segundo o autor, nessas matérias, "atua numa esfera específica de competência, haurida diretamente da Constituição".
Diz finalmente AMARO que "A opção da Constituição por esse veículo normativo, nas situações assinaladas, é justificada pelo caráter do Senado Federal de Órgão Representativo dos Estados Federados no aparelho legislativo federal".
E não se diga que o Senado Federal não tem competência para editar tal ato normativo sob a alegação de que o mesmo ofenderia o pacto federativo, já que poderia estar havendo usurpação de competência da União sobre os Municípios. Como já se disse, ao Senado da República cabe avaliar o desempenho das Administrações Tributárias, inclusive a dos Municípios, a qual está a necessitar de interferências urgentes com a finalidade de proteger o patrimônio público.
V - A negligência na arrecadação dos tributos municipais e o importante papel do ministério público estadual como fiscalizador do patrimônio públicoUma outra forma de se fazer cumprir a Constituição Federal, mantendo-se viva, desta forma, a receita tributária municipal, é através do Ministério Público Estadual.
Uma das prerrogativas do Parquet é justamente a defesa do patrimônio público. Patrimônio, por outro lado, também é dinheiro.
Então, o Ministério Público Estadual tem o dever de zelar pelo crédito tributário municipal, fiscalizando as atividades do fisco municipal, averiguando se este Ente Federado está a arrecadar os seus tributos, nos termos exigidos pela Constituição Federal (art. 30, III) e Lei de Responsabilidade Fiscal e se esta arrecadação está sendo feita de forma vinculada e não discricionária.
A Lei de Responsabilidade Fiscal pune de forma severa a negligência na arrecadação de tributos municipais. A omissão do gestor público neste tocante é punida com a vedação de transferências voluntárias no que diz respeito aos repasses devidos pelos Estados e pela União, por exemplo.
Reza o dispositivo que:
"Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação (...). "
A instituição, a arrecadação e a cobrança de tributos jamais podem, então, ser entregues à livre disposição da vontade do administrador. O desrespeito a esse comando pode responsabilizar o Prefeito por improbidade administrativa.
Assim, se o Chefe do Poder Executivo permite, por exemplo, que o lançamento tributário seja feito por agente incompetente, mesmo sabendo que a Constituição Federal obriga-lhe a manter uma Administração Tributária mais eficiente, está a descumprir um mandamento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em nosso entendimento, o Ministério Público também teria competência para agir nestes casos, propondo ao Prefeito, por exemplo, um acordo firmado entre o Ministério Público e a parte interessada, de modo que o Município se comprometa a agir de acordo com a Constituição Federal e com a Lei de Responsabilidade Fiscal, sob pena de multa, conforme dispõe o art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985.
Se não houver cumprimento do ajuste, poderá o Ministério Público executá-lo judicialmente, propondo na Justiça uma execução de obrigação de fazer, já que o acordo não cumprido terá eficácia de título executivo extrajudicial.
Note-se, aliás, gratia argumentandi, que em agosto de 2010, o Plenário do Supremo Tribunal Federal julgou o Recurso Extraordinário nº RE 576155, em que fora relator, o Ministro Ricardo Lewandowski, tendo reconhecido a legitimidade do Ministério Público para questionar, por meio de ação civil pública, acordos firmados pelos Estados para a concessão de benefícios fiscais à empresas que se instalarem em seus territórios. Esses acordos são os instrumentos utilizados pelos Estados pela chamada "guerra fiscal".
Destaque para o voto do ministro Marco Aurélio, o qual deixou claro que o STF não estava julgando o mérito da questão, mas apenas a legitimidade do Ministério Público para propor a ação. Ele disse que, no caso em questão, contribuinte, estado e fisco estão de braços dados e somente o Ministério Público poderia ter a iniciativa de recorrer ao Judiciário para reparar lesão à coisa pública.
Mutatis Mutandis, parece-nos que nos casos de negligência na arrecadação dos tributos municipais ou quando feita de forma contrária à Constituição Federal e ao Sistema Tributário Nacional, fica transparente a legitimidade do Ministério Público Estadual para agir nos termos enfatizados acima ou através de ação civil pública.
VI - ConclusãoComo bem destacou o Ministro Marco Aurélio no julgamento do Recurso Extraordinário nº RE 576155, "contribuinte, estado e fisco estão de braços dados", cabendo agora ao Senado Federal e ao Ministério Público a grande missão de protegerem o patrimônio público dentro de suas competências no que se refere às Administrações Tributárias Municipais.
O primeiro, com o cumprimento do disposto no art. 52, inciso XV, da Constituição Federal, com o fim de ajustar e aprimorar as Administrações Tributárias Municipais por meio de Resolução do Senado Federal.
O segundo, através de medidas preventivas de fiscalização do sistema tributário municipal, consubstanciado na correta arrecadação dos tributos municipais, com a proposição, se for o caso, das medidas administrativas e judiciais cabíveis para esse fim.
ReferênciasAMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro, São Paulo, Saraiva, 2006, p. 189.
Art. 37, inciso XVIII e inciso XXII, da Constituição Federal.
Emenda Constitucional nº 42/2003.
Art.167, IV, da Constituição Federal.
Art. 52, inciso XV, da Constituição Federal.
Proposta de Emenda à Constituição nº 186/07.
Art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.
Art. 30, inciso III, da Constituição Federal.
Art. 11, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985.
Recurso Extraordinário nº RE 576155
Leia mais: http://jus.com.br/revista/texto/18401/administracao-tributaria-nos-municipios#ixzz2Stz2M8DM
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